واقع وآفاق تطوير مشروعات الشراكة بين القطاعين العام والخاص فى البلدان العربية

مقر الجمعية- القاهرة – 2 مايو/ أيار 2019

الموسم الثقافي العلمي 2018-2019
ورشة العمل السادسة 2/05/2019
واقع وافاق تطوير مشروعات الشراكة بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية
د. فتح الرحمن علي محمد صالح – باحث اقتصادي ومصرفي من السودان
مقدمة :
عند التقيد بأهداف التنمية المستدامة Sustainable Development Goals (SDGs)، فان الدول تتعهد بتحقيق تقدم في الاهداف الاقتصادية والاجتماعية والبيئية بصورة متوازنة ومتكاملة حيث ان هذه الأهداف متقاطعة Cross Cutting وطموحة وتستلزم التحول في كيفية العمل كشركاء. وأيضا يسهم الالتزام بأهداف التنمية المستدامة في التفكير بجدية وإعادة النظر في ثقل مستويات الاستثمار الخاص والعام في كل الدول. كما ان الافتقار إلى البُنى التحية، وتراجع الميزانيات، وتوسع مشروعات القطاع الخاص، ونمو عدد السكان… عوامل تعزز الحاجة إلى التفكير بطرق جديدة.
في الواقع توجد فجوة كبيرة بين الاحتياجات الاستثمارية والاستثمارات الفعلية وهذه الفجوة تتزايد باستمرار (العجز في الموازنات العامة، الفساد، مطالب الشعوب وغيره). وبغرض سد هذه الفجوة فان أسلوب الشراكة بين القطاعين العام والخاص PPP يصبح امراً ملحاً لأنه يزيد من فرص الوصول لراس المال، والموارد المالية خارج المركز المالي وزيادة الابتكار ونقل المخاطر.
قسمت الورقة لثلاثة اقسام على النحو التالي:
القسم الأول:
مفاهيم الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص والدروس المستفادة من التجارب العالمية
مفاهيم:
تعرف الشراكات المقصودة هي شراكة بين القطاعين العام والخاص لتقديم الخدمات وتنفيذ الأعمال التي لا تشمل خصخصة الأصول والخدمات الوطنية. وبالتالي يمكن للشراكات بين القطاعين العام والخاص أن تكون أداة لتلبية الاحتياجات الخاصة بخدمات البنية التحتية. وعند تصميم هذه الشراكات بشكل جيد وتنفيذها في بيئة متوازنة تنظيمياً، يمكن لها أن تحقق المزيد من الكفاءة والاستدامة لتوفير الخدمات العامة مثل المياه والصرف الصحي والطاقة والنقل والاتصالات والرعاية الصحية والتعليم. كما يمكن أيضاً لهذه الشراكات أن تسمح بتوزيع أفضل للمخاطر بين الجهات العامة والخاصة.
عادة في الدول المتقدمة فانه في المتوسط لثلثي مشروعات البنية التحتية تمول عبر القطاع الخاص والثلث بواسطة القطاع العام بينما العكس في حالة الدول النامية (ومن بينها الكثير من الدول العربية) .
يوجد جهد مقدر ما بين البنك الدولي ومجموعة البنك الإسلامي للتنمية بجدة لنشر المعرفة في مجال تطبيقات المصرفية الإسلامية في مشروعات PPP وبذلك يسهما في ردم هذه الفجوة المعرفية لدي الفاعلين في مشروعات PPT بما يمكن للمصرفية الإسلامية ان تسهم كمصدر إضافي لمقابلة احتياجات هذه الدول المتزايدة في مجال البنيات التحتية. في البلدان العربية.
أهداف واهمية الشراكة بين القطاعين العام والخاص
تهدف مشروعات PPP لتحقيق الاتي :
بناء اقتصاد مستدام يستند على المعرفة والتنافسية والخبرة والتنوع وبالتالي تحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية، ونتائج ومخرجات أفضل مما يستطيع أن يتحقق بدون هذه الشراكات.
تغيير نشاط الحكومة من تشغيل البنية الأساسية والخدمات العامة، إلى التركيز على وضع السياسات لقطاع البنية الأساسية، ووضع أوليات لمشروعات البنية الأساسية، كذلك لمراقبة مقدّمي الخدمات؛ بغية تحسين نوعيّتها ورفع جودتها.
توفير رأسمال القطاع الخاص ومعارفه وخبراته في إدارة المشاريع، مما يسهم في تقليل المدد الزمنية لتنفيذها، وخفض تكلفة الخدمات وتحسينها.
جذب وتنشيط الاستثمارات الوطنية، والإقليمية، والأجنبية وتشجيع القطاع الخاص على المشاركة في التنمية والابتكار.
تعزيز مبادئ الإفصاح والمساءلة في كيفية إدارة الموارد الخاصة والعامة وتخفيض وطأة الإنفاق والتمويل الحكومي،
تخفيف الضغط عن المالية العامة التي تعانيها الحكومات، وخلق القيمة المضافة التي توفّرها المرونة المالية، مع تحسين القدرة الإدارية للقطاع العام.
تفتح حيّزًا اقتصاديًا لدخول الشركات الكبيرة والصغيرة والمتوسّطة معًا إلى أسواق كانت مستبعدة منها، ممّا يؤدي إلى تأمين فرص عمل إضافية وغيرها.
الحوكمة والفعالية المؤسسية لمشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص
ظهرت خلال السنوات الماضية علاقة وثيقة بين تحقيق الحوكمة في إدارة المال العام وبين تطور نماذج الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص. عادة يجب علي الدولة ان تأكد من:
انها تعرفت بصورة صحيحة على المشروعات المجدية التي يمكن ان تنفذ بأسلوب PPP
تهيكل العقود للاطمئنان على التسعير المناسب والتحويل الجيد للمخاطر والعوائد لأطراف المشروع.
تأسيس نظام شامل وشفاف لمعايير المحاسبة واعداد التقارير لمشروعات PPP.
تأسيس اطر قانونية وتشريعية لإدارة من شأنها التأكيد علي التسعير المناسب وجودة خدمات مشروعات PPT.
اساسيات بناء شراكات ناجحة بين القطاعين العام والخاص:
تتمثل اساسيات بناء شراكة ناجحة ما بين القطاعين العام والخاص في الاتي:
وجود سياسة Policy لتنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص اما سياسة منفصلة او كجزء من السياسة الاقتصادية الكلية.
إطار قانوني Legal Framework يشتمل على القوانين الجديدة او تعديلات القوانين القائمة لتسهيل أنشطة الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص.
وجود بناء مؤسسي Institutional Setting يعرف كل الوحدات التي تقود مشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص وتعرف وتوزع بدقة السلطات المتعلقة بمشروعات الشراكة على مختلف الوحدات الحكومية القائمة وانشاء وحدات جديدة اذا دعا الحال.
المبادئ الأساسية للشراكة ما بين القطاعين العام والخاص
تتمثل المبادئ الأساسية للشراكة الناجحة ما بين القطاعين العام والخاص في الاتي :
تطوير فهم واضح للغرض والمنافع العامة من الشراكة متضمنة مقياس واضحة للنجاح.
تضمين كل أطراف الشراكة Stakeholders مبكرا في مرحلة تطوير المشروع
تحليل دورة حياة نقل التكلفة والمخاطر بالإضافة الي تكلفة راس المال الابتدائي upfront cost of capital
صياغة اتفاقيات الشراكة بين القطاعين العام والخاص لتشجيع الإدارة الفعالة لحماية الصالح العام .
النظر للفرص المتاحة للاستفادة المشتركة من مصادر التمويل المختلفة والمتعددة
تبني نظم شفافة وتنافسية في عطاءات المشروعات لتعطي مساحة أكبر للابتكار.
إعطاء البعد الاقتصادي اهتمامًا أوسع في السياسات ذات العلاقة، وإدارة المشروعات على أسس اقتصادية بما يحقّق المكاسب الاجتماعية والاقتصادية، وصولًا إلى النمو في الناتج المحلي لتحقيق الاستقرار الاقتصادي والاجتماعي.
التوصّل إلى الحلول المرنة التي تستجيب للسياسات التنموية والتطويرية، حيث يسهّل الشريك في القطاع العام الشأن القانوني، ويسعى الشريك الخاص إلى تأمين إنتاجية أعلى.
تحقيق النجاح والتوسع في الأعمال، من خلال التحفيز والرؤية والنظرة المستقبلية، وإيجاد الحلول للمشاكل الاقتصادية والاجتماعية، التي بدورها تخلق الحوافز المستحدثة.
خلق بيئة عمل ديناميكية للتغيير داخل البيروقراطيات الحكومية المحصّنة. تسمح الشراكة للحكومات بتنفيذ التغيير من دون التأثير على أعمالها الحقيقية المتعلّقة بتطوير السياسة الاجتماعية، والتوجّه المستقبلي وإدارة الخدمات وتقويمها.
المخاطر المحتملة للشراكة بين القطاعين العام والخاص:
تتمثل المخاطر المحتملة لمشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص في الاتي:
فقدان السيطرة من جانب القطاع العام على المشروعات وبالأخص الاستراتيجية.
زيادة التكاليف الناتجة عن سوء تقديرات دراسة الجدوى الاقتصادية للمشروع.
المخاطر السياسية المتمثلة في التغيّر المفاجئ في القوانين.
ضعف مستوى المراقبة والمساءلة ربما بسبب عدم خبرة القيّمين على الرقابة.
عدم مطابقة مخرجات المشروع للمواصفات والمقاييس.
ضعف مستوى التنافس بين الشركاء بسبب عدم وجود سياسة واضحة للتحفيز.
سوء اختيار الشركاء (سوء نية أو سوء تقدير).
رفض المجتمع للمشروع لأسباب بيئية أو اجتماعية أو بسبب العادات والتقاليد.
دروس مستفادة من تجارب الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص عالميا
توجد بعض الدروس المهمة من التجارب العالمية في مجال تطبيقات مشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام وينكن للبلدان العربية الاستفادة. من هذه الدروس ما يلي:
يمكن للقطاع الخاص ان يلعب أدوارا مختلفة في التنمية تبعا للاحتياجات الفعلية للمشروع (للشراء + للتمويل او كليهما معا
لا يوجد هيكل واحد يناسب جميع مشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص
يوجد اعتقاد خاطئ ان مشروعات الشراكة بين القطاعين العام والخاص تناسب فقط المشروعات الكبيرة
دائما تمجد مشاركة القطاع الخاص في مشروعات الشراكة مع القطاع العام بصورة اكير من اللازم
غالبا يتم تقييم نجاح او فشل مشروعات الشراكة مع القطاع الخاص بانها اما ناجحة 100% او فاشلة بنسبة 100% ويعتمد ذلك علي وجهة نظر احد الأطراف في الشراكة .
تشير الدراسات ان مشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص ذات تكلفة اعلي نسبيا مقارنة بالمشتريات الحكومية المباشرة Romero (2015), Hall (2015), plus evaluations by international organizations.
لكن هذه التكلفة العالية تحتاج لان توزان وتقارن بالمنافع الناتجة عن جودة الخدمات المقدمة بواسطة مشروعات الشراكة بين القاعين العام والخاص وكذلك الاثار التنموية البعيدة لهذه المشروعات.
تشير نتائج الدراسات الحديثة الي ان أسلوب الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص يناسب تماما البنيات التحتية الاقتصادية مثل النقل والكهرباء علي عكس مشروعات التنمية الاجتماعية كالمدارس والمستشفيات حيث تكون نتائج الاستفادة منها من حيث الكفاءة اقل مقارنة بمشروعات التنمية الاجتماعية.
وتعتمد الكفاءة في كل الأحوال على الكفاءة المؤسسية في إدارة ومتابعة وقياس مخرجات مشروعات الشراكة بين القطاعين العام والخاص.
ضرورة الإفصاح عن المشروعات المنفذة بأسلوب الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص في الميزانية العامة Balance sheet
القســـــــــــم الثاني:
الشراكة بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية: الواقع وفرص التطوير.
(2-1) مقدمة
تحتاج المنطقة العربية إلى أكثر من 230 بليون دولار سنوياً مخصصة لتحقيق أهداف التنمية المستدامة. أما الفجوة التمويلية السنوية فقُدِّرت بأكثر من 100 بليون دولار.
هناك اتفاقا عاما على الدور المحوري للقطاع الخاص في النهوض بمشاريع التنمية المستدامة في البلدان العربية.
تبني البلدان العربية لسياسات الإصلاح والتحول الاقتصادي منذ مطلع الثمانينات من القرن الماضي واستمرارها على هذا النهج يؤكد ايمانها بأسلوب PPP كمحور مهم في هذه الاستراتيجيات.
عقدت العديد من الملتقيات والمؤتمرات الهادفة لتأكيد أهمية الشراكات بين القطاعين العام والخاص في العديد من البلدان العربية
توجد عوامل داعمة لتبني أسلوب الشراكات ما بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية منها تراجع الإيرادات النفطية وبخاصة لدول الخليج وزيادة عجز الموازنات العامة في الدول غير النفطية.
(2-2) نظرة على بعض مؤشرات البنية التحتية المختارة للدول العربية:
تم الاعتماد على مؤشرات الترتيب في الترتيب في مؤشر سهولة أداء الاعمال 2019 والوصول للكهرباء % ومشتركي الهاتف السيار لكل 100 شخص ومؤشر الأداء اللوجستي (1-5): وكانت النتيجة انه:
باستثناء بعض دول الخليج فان مؤشرات سهولة أداء الاعمال Doing Biz Indicators توضح الترتيب المتأخر لغالبية الدول العربية مما يتطلب جهدا إضافيا من هذه الدول لتوفير بيئة جاذبة لمشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص والعمل بكفاءة في جميع محاور «مؤشر سهولة أداء الاعمال».
كذلك ينطبق الحال على مؤشرات البنية التحتية وبخاصة مؤشر الأداء اللوجستي للبلدان العربية غير النفطية.
والنتيجة وجود فجوات كبيرة ما بين مؤشرات نصيب الفرد من البنيات التحتية والمعدلات العالمية يستوجب مزيدا من الانفاق الرأسمالي للدول العربية.
(2-3) واقع الشراكة بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية:
تم الاعتماد على بينات حجم الاستثمارات المنفذة بأسلوب الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص للفترة من 1990-2017 وأيضا الإطار القانوني والتنظيمي المنظم لمشروعات PPP ومجالات ههذ المشروعات والصادرة عن البنك الدولي وبينت هذه البيانات الاتي :
وجود تباين كبير في المشروعات المنفذة بأسلوب الشراكات بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية حيث تتصدر مصر هذه الدول ليلها الأردن والمغرب والجزائر مما يدل على ان هذه الدول قطعت شوطا كبيرا في تضمين أسلوب PPP ضمن استراتيجيات التنمية الاقتصادية فيها.
توجد العديد من البلدان العربية لا يوجد فيها قانون للشراكة بين القطاعين العام والخاص وبعضها أنشأ وحدات وفي طور إجازة القانون وهذا يمثل جدية من الدول العربية في هذا المجال ولكن دون الطموح.
بدأت دول الخليج منذ العام 2014 في تبني أسلوب الشراكات مع القطاع الخاص عبر سن القوانين وإصدار دلائل العمل بهذا الأسلوب فضلا عن تضمينه في استراتيجيات التحول الاقتصادي التي تنظمها حاليا ونتج عن هذه النظرة الجديدة تنفيذ العديد من المشروعات بأحجام تفوق ما نفذ في البلدان العربية غير النفطية.
سيطرت مجالات الطاقة والبترول والمياه والكهرباء والصناعة علي نوع المشروعات المنفذة بأسلوب PPP في دول الخليج العربي بينما استحوذ قطاع الموانئ والاتصالات والمطارات علي أهمية كبيرة في البلدان العربية غير النفطية.

القسم الثالث:
المتطلبات الداعمة للشراكة بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية
تتمثل المتطلبات الداعة لنجاح مشروعات الشراكة ما بين القطاعين العام والخاص في البلدان العربية في الاتي :
الحاجة لقوانين وأطر قانونية للشراكة بين القطاعين العام والخاص –ينبغي أن تكون بسيطة نسبياً وتركز على العناصر الأساسية لبيئة مواتية، بدلاً من تضمينها شروطا مرهقة تعيق التنفيذ السلس للشراكات وتربك المستثمرين.
ضرورة استمرار «حوار القطاع العام مع القطاع الخاص” الذي يعني مشاركة القطاع الخاص في رسم سياسات التنمية الاقتصادية في البلدان العربية
دور وحدات الشراكة ينبغي أن يكون هو دور المنظمين والميسّرين لمشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص. وينبغي أن ينهض بالتنفيذ الوزارات المعنية والوكالات المختصة التي تبدأ هذه الشراكات.
ضرورة الاستفادة من التمويل الإسلامي حيث مازال قائما ويعمل بشكل جيد بشهادة المؤسسات المالية الدولية وان الصيغ التي يتعامل بها تلاءم تماما متطلبات تمويل مشروعات البنية التحي والاجتماعية في البلدان العربية.
يعتبر الاهتمام بالشراكة بين القطاع العام والخاص للخدمات الاجتماعية -(مثل المدارس والمستشفيات) من المجالات التي يشعر الكثيرون أنه تم إهمالها ولكنها ستصبح أولوية للعديد من بلدان الشرق الأوسط وشمال أفريقيا في وقت قريب. وأبرز الحضور من الكويت اهتمامهم بإطلاق الخدمات التعليمية للشراكة
بناء القدرات حيث يجب فهم الشراكة بين القطاع العام والخاص بشكل أفضل، والحكومات بحاجة إلى بناء القدرات على تنفيذ الشراكة بين القطاع العام والخاص. ولحسن الحظ، ظهر في المنتدى أن حكومات المنطقة تهتم بتهيئة بيئة مواتية.
خلقت الاضطرابات المدنية في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا بيئة استثمارية غير مواتية لهذا النوع من الشراكات في بلدان عربية معينة، ويجب أن يسود السلام قبل النظر في هذه الشراكات في مرحلة ما بعد الصراع.